四川省南充市人民政府办公室


关于印发《南充市行政规范性文件制定程序、备案审查、评估办法》的通知

南府办发〔2009〕17号


各县（市、区）人民政府，市级各部门：
　　现将《南充市行政规范性文件制定程序、备案审查、评估办法》印发你们，请遵照执行。



二○○九年五月五日


南充市行政规范性文件制定程序、备案审查、评估办法



第一章 总 则


　　第一条 为规范全市行政规范性文件制定程序备案审查和评估工作,加强对行政规范性文件的监督和管理,促使规范性文件的制定、备案和评估工作科学化、制度化、规范化，提高行政规范性文件质量，严格依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《四川省行政执法监督条例》、《四川省行政规范性文件制定和备案规定》等有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称行政规范性文件，是指我市有制定权的行政机关或组织依据法定权限，为实施法律、法规、规章和上级行政规范性文件，按照规定程序制定的涉及公民、法人或其它组织权利和义务，公开发布并重复适用的具有普遍约束力的行政文件。
　　行政机关内部的工作制度、管理制度的制定、备案、评估等不适用本办法。
　　市、县（市、区）人民政府设立的临时性机构、议事协调机构、行政机关的内设机构不得制定行政规范性文件。。


第二章 制定程序


　　第三条 行政机关制定行政规范性文件应当遵循下列原则：
　　（一）国家法制统一原则；
　　（二）依照法定职权和程序制定原则；
　　（三）职权与责任相一致原则；
　　（四）维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
　　（五）精简、统一、效能和公开原则。
　　第四条 行政规范性文件一般用条文形式表述，也可用段落形式表述。行政规范性文件应当使用“规定”、“决定”、“办法”、 “细则”、“公告”、“通告”等名称。
　　第五条 行政规范文件的内容应当明确、具体、具有可操作性，不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触。
　　第六条 市政府可以制定下列行政规范性文件：
　　（一）法律、法规或规章中明确授权市政府制定实施办法或实施细则的；
　　（二）国务院、省政府已有明确规定，但需结合南充实际情况制定实施意见的；
　　（三）上级行政机关颁发的行政规范性文件需要市人民政府制定具体办法或具体规定的；
　　（四）市政府在职权范围内根据全市经济和社会发展的实际情况，制定有关行政规范性文件的。
　　第七条 各县（市、区）人民政府和市政府工作部门为履行工作职责，贯彻实施有关法律、法规、规章和上级机关行政规范性文件，可以制定具体实施办法。
　　第八条 市人民政府法制办公室负责对市人民政府颁发的行政规范性文件进行审查、修改。
　　第九条 市政府各工作部门根据本部门工作重点和实际需要，在每年11月底前向市政府法制办公室提交下年度需要市政府出台或经市政府批准出台的行政规范性文件计划。
　　计划内容包括行政规范性文件名称、拟颁发机关、制订的目的和依据，主要内容，可行性研究和论证意见，起草部门和起草负责人等。
　　第十条 市人民政府法制办公室对报送的行政规范性文件计划，综合平衡，审查论证，分轻重缓急，编制市政府第二年度行政规范性文件计划（草案），报市政府批准。
　　第十一条 经市人民政府批准的行政规范性文件制定计划，由各有关部门组织实施，市人民政府法制办公室负责指导、监督。凡未列入制定计划的行政规范性文件，一般在该年度不予出台；因特殊情况需要出台的，由市政府法制办公室对计划作适当调整，报经市人民政府同意后方可纳入制定范围。
　　第十二条 列入计划制定的行政规范性文件起草部门应由领导负责，由熟悉业务、精通法律的同志起草。文件内容与几个部门工作紧密相关的，由主管部门牵头，有关部门组织人员参加共同起草。
　　第十三条 行政规范性文件草案一般应当明确以下内容：制定的目的和依据、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、解释权属、实施细则、制定权属、施行日期等。
　　第十四条 行政规范性文件的条文表述、结构组成要严格执行《国家行政机关公文处理办法》的规定。
　　除内容复杂的外，行政规范性文件一般不分章、节。
　　第十五条 起草行政规范性文件，应当征求相关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。重大或者关系人民群众切身利益的行政规范性文件草案，要严格执行市政府重大行政决策出台的相关制度，要通过网站、报刊等媒体向社会公布行政规范性文件草案，或者采取调研、听证会、论证会、座谈会等方式向社会广泛听取意见。
　　第十六条 起草行政规范性文件，应当对现行内容相同的行政规范性文件进行清理，
　　其他文件与新制定的行政规范性文件不相符的，应当在草案中明确予以废止。
　　第十七条 公民、法人或者其他组织对行政规范文件草案内容提出重要意见的，起草部门应当予以研究处理。
　　第十八条 行政规范性文件草案拟成后，起草单位应当写出起草说明，内容包括制定该文的必要性、可行性、起草的依据和经过，主要条款和其他需要说明的问题。对于有争议的问题，必须如实反映，说明协商经过和各方意见，并提出解决问题的具体方案。
　　第十九条 政府部门发布行政规范性文件，应当由起草部门的法制机构审查，提出审查意见报部门领导集体讨论通过，并由其主要负责人签署。
　　两个或两个以上部门联合起草的行政规范性文件草案，应当由主管部门牵头，分别经联合起草的各部门领导集体讨论通过，并由其主要负责人会签。
　　第二十条 报送市政府制定的行政规范性文件，草案由起草部门报送，两个以上部门联合起草的，由主办单位负责报送，并提供下列材料：
　　（一）报请审查的请示或函；
　　（二）起草说明（包括制定行政规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况等）；
　　（三）起草行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策以及征求意见的有关材料；
　　（四）行政规范性文件草案。
　　第二十一条 行政规范性文件制定机关的法制机构负责对行政规范性文件草案进行审查，审查的重点：
　　（一）制定的必要性、可行性；
　　（二）是否超越制定机关的职权范围；
　　（三）是否与法律、法规、规章和相关行政规范性文件相协调；
　　（四）是否设定行政处罚、行政强制措施、行政审批、行政许可事项、行政事业性收费。
　　（五）是否与相关部门进行协商，对不同意见的处理是否妥当；
　　（六）是否按规定程序制定。
　　未经市人民政府法制办公室审查的行政规范性文件草案，不得直接报送市政府领导审批。
　　第二十二条 政府法制机构在审查行政规范性文件草案过程中，根据需要，可以征求政府相关部门或下级人民政府的意见。征求意见采用书面和座谈会两种形式。政府相关部门或者下级人民政府在收到政府法制机构行政规范性文件征求意见函后，应在规定的时间内认真研究，经主要负责人或主要负责人委托的副职领导签署意见并加盖公章后反馈政府法制机构。各相关部门接到政府法制机构召开行政规范性文件座谈会通知后，应认真做好准备，按要求派员参加会议，陈述本单位意见。因故不能参加的，必须在会议前一天送达书面修改意见，凡无故不按要求提出书面或口头修改意见的，一律视为无意见。
　　第二十三条 政府法制机构在审查行政规范性文件草案过程中，发现有下列情况之一的，退回起草部门修改、完善后再报送。
　　（一）未附送起草说明和有关依据文件、参考资料的；
　　（二）未征求有关部门意见的；
　　（三）与有关法律、法规、规章及现行行政规范性文件及相关政策有抵触，擅自设置权利义务的。
　　第二十四条 对行政规范性文件草案中存在争议的问题，由本级政府法制机构召集相关部门进行协调，经协调一致的，按共同协商的意见办理，对协调未果仍有争议的报请本级人民政府决定。
　　第二十五条 本级政府法制机构对行政规范性文件草案审查终结并提出审查修改意见，报送本级人民政府审议。
　　第二十六条 市人民政府制定行政规范性文件应当经市政府常务会议审议通过后，由政府首长签署发布。
　　工作部门制定行政规范性文件应当由部门办公会议审议通过后，由部门行政首长签署发布。
　　第二十七条 市政府常务会议审议行政规范性文件时，由起草部门负责人作起草说明，市政府法制办公室负责人作审查说明。
　　通过市政府常务会议审议的规范性文件，如还需进一步修改的，由起草部门按照市政府常务会议的要求进行修改完善后送市政府法制办公室，由市政府法制办公室审查把关后以正式文件形式报市政府领导签发。
　　第二十八条 市政府行政规范性文件经审议决定后，由制定机关行政首长签发并可以“政府令”的形式向社会公布。
　　第二十九条 制定的行政规范性文件应当在政府公报、报纸或者政府网站上公布。未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。
　　第三十条 行政规范性文件应当自公布之日起30日以后施行，但因保障国家安全，重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。
　　第三十一条 因发生重大灾害事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定行政规范性文件的，经制定机关行政首长批准，可以简化制定程序。


第三章 备案审查


　　第三十二条 除法律、法规、规章另有规定的外，行政规范性文件应当在发布后30日内，按下列规定报送备案。
　　（一）各级人民政府制定的行政规范性文件，应当报本级人民代表大会常务委员会和上级人民政府备案。
　　（二）各级人民政府所属工作部门制定的行政规范性文件应当报本级人民政府和上级主管部门备案；两个以上部门联合制定的行政规范性文件由主办部门负责报送备案。
　　第三十三条 各级政府法制部门具体负责下级人民政府和本级人民政府各工作部门行政规范性文件的备案审查和管理工作。
　　第三十四条 行政规范性文件，应当提交备案报告1份，正式文件和起草说明书各一式5份，并附相关法律、法规、规章、政策依据。
　　第三十五条 行政规范性文件备案审查中发现的问题，由备案审查机关按下列规定处理。
　　（一）行政规范性文件内容与法律、法规、规章和上级行政规范性文件或有关政策相抵触的，由备案审查机关发出《规范性文件备案审查意见书》。制发机关收到意见书后15日内自行修改或废止，拒不执行的，由备案审查机关报本级人民政府同意后予以撤销。
　　（二）行政规范性文件在制定程序上存在问题，由备案审查机关通知改正。
　　（三）下级人民政府制定的行政规范性文件同上级人民政府工作部门制定的行政规范性文件就同一事项的规定不一致的，由上级人民政府法制部门进行协调；经协调不能达成一致的，由上级人民政府法制部门提出处理意见报本级人民政府决定。
　　（四）同一级政府所属工作部门制定的行政规范性文件之间就同一事项的规定不一致的，由本级人民政府法制部门进行协调，经协调不能达成一致意见的，由本级人民政府法制部门提出处理意见报本级人民政府决定。
　　第三十六条 对不按规定报送行政规范性文件备案的，由备案审查机关责令限期改正并予通报批评；视情节和所造成后果，由有关部门追究其行政责任。
　　第三十七条 行政规范性文件制定机关应当于每年一月底前将上一年度制定的规范性文件目录一式2份报备案审查机关备查。
　　各县（市、区）人民政府法制机构，市政府所属工作部门应当于每年底前将上一年度行政规范性文件备案审查情况报市政府法制办公室。
　　第三十八条 行政规范性文件是否按规定程序制定，行政规范性文件及目录是否按本办法报送备案、备查，将作为目标考核的重要内容之一纳入年终行政执法责任制考核。


第四章 评 估


　　第三十九条 行政规范性文件应当实行定期评估制度。
　　第四十条 行政规范性文件的评估实行“谁制定、谁评估”的原则。凡新颁布的行政规范性文件施行满一年后的三个月内，制定机关应当对该行政规范性文件的实施情况进行评估，评估意见报上级政府法制机构审查、备案。
　　第四十一条 行政规范性文件评估的主要内容是：
　　（一）实施行政规范性文件的合法性、必要性和可行性；
　　（二）实施行政规范性文件是否达到了制定目的，是否实现了制定设计的预期管理效果和作用；
　　（三）实施行政规范性文件过程中存在的问题；
　　（四）对行政规范性文件是否保留、废止，或者作进一步修改、完善提出意见。
　　第四十二条 行政规范性文件在执行中如有下列情况之一的，应当予以修订或废止；
　　（一）同现行法律、法规、规章和上级规范性文件及政策相抵触的；
　　（二）所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件已经修改或废止的；
　　（三）因实际工作需要，应当增减或修改其内容的；
　　（四）调整对象消失或变化的；
　　（五）被新的规范性文件所取代的；
　　（六）其他应当予以修订或废止的情形。


第五章 附 则


　　第四十三条 本办法由市政府法制办公室负责解释。
　　第四十四条 本办法自发布之日起施行。2003年4月6日公布的《南充市人民政府制定规范性文件程序及案审查规定》（南充市人民政府令第1号）同时废止。



公共采购市场亟待司法介入———读谷辽海《法治下的政府采购》 (2006-01-15)
作者: 陈科
来源于:检察日报
http://www.sina.com.cn 2006年01月15日09:19

　　日前，北京市辽海律师事务所主任、中国物流与采购联合会特聘政府采购专家谷辽海先生撰写的政府采购系列丛书第三卷《法治下的政府采购》（群众出版社2005年12月版）问世。该书针对我国的两部公共采购法即《招标投标法》和《政府采购法》所存在的制度缺失、公共采购市场中存在的“黑箱操作”和“权力租金”等交易现象，逐一进行了全面论述和深入分析，为司法机关处理相关问题提供了理论与实务支持。

　　作者认为，我国目前的公共采购市场主要是指各级国家机关、企事业单位、社会团体等采购主体利用公共资金，通过公开招标等采购方式获取货物、工程和服务而形成的公共交易市场。那些虽非利用公共资金，采购主体也非政府机关、国有企事业单位、团体组织，但涉及到公共安全、公共设施、公用事业等事关公众利益和国家利益的稀缺资源采购，也属于公共采购市场的一部分，必须通过强制招标的方法，引入竞争机制，并在国家权威媒体上公开披露所有采购信息，以保障透明度和公平。

　　虽然目前我国已经有了规范公共采购市场的两部法律，但在作者看来，现行公共采购制度中的最大问题就是监督机制存在缺陷，无力遏制“权力租金”：其一，招标公司为“权力租金”提供了合法场所。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》，均允许以营利为目的的招标公司代理公共采购业务。这在国外的公共采购制度中是非常罕见的。我国现行法律对招标公司的法律定位是中介代理机构，表面上来看，采购人似乎不掌握公共采购项目的最终决定权，供应商获取公共采购项目不是直接从采购人的手中拿到的，而是由招标公司通过公开招标的方式，在公平竞争的情况下获得的。但实际情况是，在公共资源稀缺的情况下，掌握“权力租金”的采购人选择招标公司的余地非常大，同时，在激烈竞争的环境下，招标公司为了获得采购代理业务，必须支付相应的“权力租金”，以维持自身的生存和发展。在这种情况下，招标公司为了支付“权力租金”，就只能从供应商身上下手。哪个供应商给付的酬谢最高，就将采购项目给谁。其二，评标专家制度为“权力租金”的实现提供了方便。根据我国《招标投标法》的规定，采购人?指招标人或者采购代理机构?通常指名称各异的招标公司不得在评标委员会推荐以外的供应商中确定中标、成交的供应商。由于评标委员会是由招标公司临时组建的，评标专家也是由招标公司聘请并给付酬金的。因此，评标专家不能不听从招标公司的意见，丧失了站在第三方立场公正选择适格供应商的独立性。而且，采购项目评标一结束，评标委员会就解散了，不可能独立承担法律责任。这正如一场宴会，招标公司邀请大家聚餐，吃完了就散宴。在现行的评标专家制度下，通常选择投标报价最高的供应商为合格供应商。为什么不选择报价最低的供应商呢？因为“权力租金”通常是在投标供应商最高报价与最低报价的差额中获得的。比如，１０００万元的工程，有的供应商报价８００万元就可以完成采购项目，有的报价９００万元，有的报价６００万元。在这些不同的报价中，最低报价６００万元的供应商往往会败下阵来，通常报价９００万元的供应商就有希望中标。两者之间的差价３００万元就是“权力租金”。

　　由于我国公共采购市场存在着巨大的隐蔽性，目前普遍存在的这种“权力租金”现象通常还不为人们所关注。对此，作者指出，我国各级司法机关，尤其是作为法律监督机关的检察机关，非常有必要对我国公共采购所存在的法律和实践问题进行深入调查、研究，将廉政制度建设延伸到公共采购领域里，在这一领域里加强检察机关的法律监督，以提高公共采购对象公开招标的透明度，保护广大供应商的合法权益，从而使我国的公共采购市场有序地、健康地发展，以维护国家法律的尊严。