海南省委 海南省人民政府


关于贯彻执行《中共中央、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定》的实施办法
海南省委 海南省人民政府

中共海南省委 海南省人民政府
关于贯彻执行《中共中央、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定》的实施办法

第一条 为了认真贯彻执行《中共中央、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《规定》），使我省各级党政领导班子和领导干部在党风廉政建设中担起应负的责任，保证党中央、国务院以及省委、省政府关于党风廉政建设决策、部署的贯彻落实，维护全省改革、发
展、稳定的大局，根据《规定》精神制定本实施办法。
第二条 实行党廉政建设责任制必须坚持以下原则：
（一）以经济建设为中心，服从服务于全党工作的大局；
（二）从严治党，从严治政；
（三）标本兼治，综合治理；
（四）立足教育，着眼防范；
（五）集体领导与个人分工负责相结合，谁主管，谁负责；
（六）接受监督，奖惩分明。
第三条 各级党委（党组）、政府及其职能部门的领导班子对所辖地区、部门、系统、行业、单位的党风廉政建设负全面领导责任；领导班子主要负责人对职责范围内的党风廉政建设负总的责任，对领导班集体的党风廉政建设以及班子成员的廉政情况负直接领导责任；领导班子其他成
员根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负领导责任，对分管部门、单位正职领导干部的廉政情况负直接领导责任。各级党委、政府领导班子的正职同时对下一级党委、政府领导班子正职的廉政情况负直接领导责任。
第四条 党委（党组）、政府及其职能部门的领导班子在党风廉政建设中承担以下领导责任：
（一）及时贯彻落实上级党委、政府以及上级机关关于党风廉政建设的部署和要求
，分析研究党风廉政建设状况，结合实际制订党风廉政建设工作计划，下达工作任务，明确责任要求，并组织实施；
（二）根据有关规定，结合本地区、本部门、本系统、本行业的实际制定党风廉政建设规章制度并督促落实；
（三）履行监督职责，对责任范围内党风廉政建设情况进行监督、检查和考核；
（四）按照“分级负责，归口管理”的原则，认真做好群众来信来访工作。省、市（县）党政和纪委领导班子成员每年都要安排一定时间接待群众来访并亲自处理解决“老大难”问题；
（五）经常听取关于党风廉政建设的工作汇报，及时研究解决有关问题。支持执法执纪机关依法履行职责，为其有效地开展工作创造条件；
（六）开展党性党风党纪和廉政教育，组织党员、干部学习、宣传邓小平党风廉政建设理论和党风廉政法规；
（七）严格按照中央《党政领导干部选拨任用工作暂行条例》和省委、省政府有关干部人事工作的有关规定选拨任用干部，反对和纠正组织人事工作中的不正之风；
（八）结合经济建设、精神文明建设和各项业务工作，积极探索通过深化改革从源头上预防和治理腐败的途径，提出具体的措施和对策；
（九）根据实际情况，建立健全纪检监察机构和配备得力的工作人员。
第五条 各级纪检监察机关（或纪检组织、监察处）在同级党委（党组）、政府的
下，负责对本地区、本部门、本系统、本行业的党风廉政建设的组织协调工作，督促有关部门认真贯彻落实党委（党组）、政府有关党风廉政建设工作部署，督促检查考核党风廉政建设责任制的执行。
第六条 党委（党组）、政府及其职能部门的领导干部在党风廉政建设中承担以下责任：
（一）对责任范围内党员、干部、工作人员进行管理教育，领导和参与责任范围内的反腐倡廉工作的部署、检查和考核，对出现的苗头性、倾向性问题及时解决。督促党风廉政建设各项工作任务和规章制度的落实；
（二）认真办理上级党委、纪委批转的信访件，对分管范围内纪检监察部门自查的重大案件要及时督办，并给予支持和指导；
（三）模范遵守党的纪律和国家法律法规，并教育管理好家庭成员和身边的工作人员，防止发生不廉洁和违纪问题；
（四）带头参加领导班子和党支部民主生活会，认真检查自身执行党风廉政建设责任制及廉洁从政情况，积极开展批评与自我批评，自觉纠正存在问题。
第七条 建立和完善党风廉政建设考核制度。党风廉政建设要实行目标管理，根据责任内容确定具体考核标准，便于检查考核。党委（党组）负责组织对下一级党政领导班子和领导干部党风廉政建设责任制执行情况的考核。每年按照党风廉政建设责任目标管理标准至少进行一次考核。
考核可以根据工作需要与领导班子和干部考核、经济工作目标考核、民主评议干部等工作结合进行，也可以组织专门考核。对考核中发现的问题，要认真整改。
第八条 建立和完善执行党风廉政建设责任制通报和报告制度。党委（党组）每年都要对党风廉政建设责任制的执行情况进行通报，并向上一级党委、纪委写出专题报告。领导干部个人执行党风廉政建设责任制的情况要列为年终述职报告的内容。
第九条 建立和完善领导干部廉政档案管理制度。各级纪委（或纪检组）都要按干部管理权限，对本级负责的纪检监察对象建立廉政档案，除记载廉政情况外，党风廉政建设责任制执行情况的考核结果也要记入领导干部廉政档案。
第十条 各级党委（党组）、政府及其职能部门的领导班子和领导干部，执行党风
廉政建设责任制的情况应作为单位和个人评选先进与领导干部选拨任用的一个重要依据。
第十一条 各级党委（党组）、政府及其职能部门的领导班子不认真执行本实施办法第四条第（四）、第（五）、第（六）、第（八）、第（九）项规定的，由上级机关给予口头批评、责令写出书面检查或通报批评的处理。不认真执行第四条第（一）、第（二）、第（三）、第（七）
项规定的，给予通报批评、取消单位评选先进资格的处理；问题严重的，对负有直接责任的领导人员给予相应的组织处理。
第十二条 各级党委（党组）、政府及其职能部门的领导干部不认真执行本实施办法第六条第（一）、第（四）项规定的，由上级机关给予批评教育、责令写出书面检查。不认真执行第六条第（二）、第（三）项规定的，给予通报批评、取消评选先进资格的处理；问题严重的，责令辞
去职务或者免去职务。
第十三条 领导干部违反本规定，有下列情形之一的，视情节轻重给予免职、责令辞去职务等组织处理，或者给予党纪政纪处分。
（一）对直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风不制止、不查处甚至支持、纵容的；对上级领导机构交办的党风廉政建设事项拒不办理，或者对严重违纪问题隐瞒不报、压案不查的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处分。
（二）因工作不力，在直接管辖范围内发生违法违纪重大案件，致使国家、集体资财和群众生命财产造成重大损失或者恶劣影响的，责令直接领导责任的主管人员辞职或者对其免职。
（三）违反决策程序和决策规定，在重大项目建设或重大项目引进、设备购置等工作中，由于严重不负责任，给国家、集体造成重大损失的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节较重的给予撤销党内职务或者留党察看处分。
（四）违反中央《党政领导干部选拨任用工作暂行条例》的规定，在选拨、任用干部工作中造成恶劣影响的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处分；提拨重用有明显违纪违法行为的人，给予负直接领导责任的主管人员严重警告、撤
销党内职务或者留党察看处分，情节严重的，给予开除党籍处分。
（五）授意、指使、强令下属人员违反财政、统计、金融、税务、审计等法规和上级有关规定，弄虚作假、有令不行、有禁不止，造成恶劣影响的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节较重的，给予撤销党内职务处分，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处
分。
（六）授意、指使、纵容他人阻挠、干扰、对抗监督检查或案件查处，或者对办案人、举报人、证明人打击报复的，给予负直接领导责任的主管人员严重警告或者撤销党内职务处分，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。
（七）对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，责令其辞职或者对其
免职；包庇、纵容的，给予撤销党内职务处分，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。
（八）责任范围内的党风廉政建设出现严重问题或错误，受到批评，仍拒不纠正处理的，责令其辞职或者对其免职。
（九）责任范围内的党风廉政建设出现其他严重违纪问题的，按《中国共产党纪律处分条例（试行）》的有关规定处理。
第十四条 有上述情形之一，需要追究政纪责任的，比照所给予的党纪处分给予相应的行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理；需要作出组织处理的，由纪检监察机关提出意见，由其主管机关、任免机关按照规定处理。
第十五条 本实施办法适用于我省各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。
人民团体、国有企业（包括国有控股企业）、事业单位参照执行本实施办法。
第十六条 本实施办法由中共海南省纪律检查委员会、海南省监察厅负责解释。
第十七条 本实施办法自下发之日起施行。


1999年3月10日
　　2012年修订的中国刑事诉讼法第五十条规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”其中，新增加的“不得强迫任何人证实自己有罪”是这次修改刑诉法取得的一个标志性进步，但是人们对它的理解——特别是其与沉默权的关系——尚存在分歧。目前比较流行的观点是这一规定并非确立沉默权制度，换言之，犯罪嫌疑人和被告人还没有沉默权。持这种观点的人大概是把美国的米兰达规则当成了确立沉默权制度的标准，而这是不恰当的。毫无疑问，米兰达规则对于沉默权制度在美国乃至世界范围内的发展都产生了重大的影响。一句简单明了的“你有权保持沉默”，借助于美国影视作品的影响力，传播到世界各地，使人们知道犯罪嫌疑人和被告人有权在面对警察讯问时保持沉默。对于推动人类社会刑事司法的文明化来说，米兰达规则功不可没。但是，美国的沉默权制度并不是由米兰达规则确立的。

1791年生效的美国宪法第五修正案规定：“任何人……不得被强迫在任何刑事诉讼中作为反对自己的证人。”据此，“自愿性”就是美国司法机关判断被告人供述能否采纳为证据的基本标准，而嫌疑人在面对侦查人员的讯问时也就理所当然地享有了沉默权。由此可见，美国的沉默权制度建立于1791年。1966年由美国最高法院通过米兰达判例确立的“告知规则”不是在赋予犯罪嫌疑人和被告人沉默权，而是要保障犯罪嫌疑人和被告人的沉默权。正如美国20世纪著名刑事司法学家弗雷德·英博教授所指出的，以沃伦大法官为代表的自由派人士之所以要确立这一规则，“完全不是基于保护无罪人的考虑”，而是“寻求平等主义哲学的产物”。他们认为，“富有的、受过教育的或智力高的嫌疑人很可能从外界得知他有沉默权；反之，贫穷的、未受过教育的或智力低的嫌疑人则不知道这种特权。因此，一切被羁押或者被其他方式剥夺自由的人，必须被告知享有保持沉默的权利。”

根据美国“三权分立”的政治原则，最高法院可以通过判例来解释美国宪法并保障宪法规定的正确实施，但不能给宪法增加权利性规定，否则就会构成司法权对立法权的侵犯。因此，美国人的沉默权不是米兰达规则赋予的，而是宪法第五修正案赋予的。警察在讯问前告知嫌疑人有权保持沉默，不是在赋予嫌疑人沉默权，而是在提醒嫌疑人依法享有沉默权。由此可见，认为美国的沉默权制度是由米兰达规则所确立的观点是错误的。米兰达规则的历史作用在于把过去那种默示的沉默权制度转化为明示的沉默权制度。

所谓“默示的沉默权制度”，就是说，相关的法律规定没有明确使用沉默权的字样，但是从法律的有关规定中可以推断出犯罪嫌疑人和被告人应该享有沉默权，如美国宪法第五修正案中“反对强迫性自证其罪”的规定。所谓“明示的沉默权制度”，就是说，相关的法律规定明确使用了沉默权的字眼，而且要求司法和执法人员必须事前告知犯罪嫌疑人和被告人依法享有沉默权，如美国的米兰达告知规则。

任何制度都不是完美无缺的。每种制度都各有其优点和缺点。默示的沉默权制度与明示的沉默权制度也是各有利弊的。毫无疑问，明示的沉默权制度可以更好地保护嫌疑人的合法权利、防止刑讯逼供和提高审讯的文明程度，但是它也会限制侦查人员的审讯活动，并且有可能为真正的犯罪者提供逃避惩罚的机会。作为讯问对象的嫌疑人实际上有两种情况，一种是无辜者，一种是犯罪人。从讯问心理学的角度来分析，有罪（这里所说的不是法律意义上的“有罪”，而是事实意义上的“有罪”）的嫌疑人在接受讯问时经常处于一种“供还是不供”的心理矛盾状态。在一定意义上，审讯也是侦查人员和这种有罪嫌疑人的智慧力与意志力的角斗。如果法律要求侦查人员在开始审讯前必须明确告知对方有权保持沉默，那么一些有罪的嫌疑人就会顺势选择沉默，或者在侦查人员问到令他难以回答或一时不知如何回答的问题时主张沉默权，以便从容地构筑心理防线。实践经验证明，对于那些犯罪心理不太坚强的有罪嫌疑人来说，初次讯问往往是其心理防线容易崩溃的时间。如果侦查人员在此时必须先告诉他有权保持沉默，那就可能失去破案时机，因为对于犯罪侦查和审判来说，损失的不只是口供，还有潜在的物证和书证以及取证的时机。相比而言，默示的沉默权制度不能像明示的沉默权制度那样有效地保护犯罪嫌疑人和被告人的权利，而且是否强迫自证其罪的标准在实践中也较难把握，但是它较好地兼顾了打击犯罪和刑事司法的效率。

综上，以米兰达规则为代表的美国式沉默权制度既不是沉默权制度的唯一模式，也未必是最佳模式。中国应该努力在保障人权和打击犯罪的价值冲突中选取适当定位。根据目前的社会状况，我认为选择默示的沉默权制度是比较合适的，而新修订的刑事诉讼法第五十条的规定就是这种沉默权制度的法律依据。无论立法者是否自觉，把“不能强迫任何人证实自己有罪”写进刑事诉讼法，就标志着中国法律确认了犯罪嫌疑人和被告人的沉默权。明确这一点是至关重要的。一方面，这彰显了中国刑事诉讼立法的进步；另一方面，这明确了嫌疑人和被告人在接受讯问时有权保持沉默。

也许有人会说，由于新修订的刑事诉讼法第一百一十八条保留了“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问应当如实回答”的规定，所以犯罪嫌疑人在接受讯问时无权保持沉默。虽然我赞成把“如实回答”的规定从刑事诉讼法中删除的主张，但是既然立法者选择了保留，那就必须做出合理的解释。一个法律中的规定不能出现前后矛盾的情况。因此人们不能解释说，刑事诉讼法一方面规定侦查人员不能强迫犯罪嫌疑人做出有罪供述，一方面又规定犯罪嫌疑人必须如实回答侦查人员的所有提问。前面的含义是可以保持沉默，后面的含义是不许保持沉默，这是自相矛盾的。笔者认为，对于上述规定的合理解释是：犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，可以选择回答，也可以选择沉默，但如果选择回答，那就要如实陈述。换言之，犯罪嫌疑人有沉默权，但是没有说谎权。

中国已然在法律上确立了默示的沉默权制度，但要使之从应然的制度转化为实然的制度，我们还有很多事情要做。首先，立法机关和司法机关在关于实施刑事诉讼法的解释性规定中，应该明确犯罪嫌疑人和被告人有权在接受讯问时保持沉默；其次，司法机关要进一步完善与沉默权有关的非法证据排除规则，明确规定何种情况下获得的口供必须排除，而这就可能要借助司法判例，譬如由最高人民法院颁布的指导性案例；最后，侦查人员要转变观念，强化人权保障意识，坚持依法办案原则。一言以蔽之，让中国式沉默权制度名副其实，那是必须的。


（作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师）