建设银行


中国建设银行总行直接经营贷款管理暂行规定
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第一章 总 则
第一条 为规范总行直接经营贷款的管理，理顺经营管理关系，明确相关各方的责任和权利，根据《中国建设银行信贷经营管理体制改革与信贷机构调整方案》及有关贷款管理办法，制定本规定。
第二条 总行直接经营贷款的对象是中央各部委（行业）和计划单列集团、跨省（区、市）经营的大型企业和企业集团，部分国家重点、大中型基本建设项目和限上技改项目。
第三条 总行直接经营贷款的具体范围，由总行根据全行实施“双大”经营战略和业务发展重点向中心城市转移的区域战略的需要确定。
第四条 总行直接经营贷款的管理要以客户为中心，各级行、各部门必须按照全行统一法人体制要求，注重发挥全行整体优势，服从大局，相互配合，相互协作，共同加强对总行直接经营贷款的发放、管理和回收工作。
第五条 总行直接经营贷款的受理、评估及审批决策程序，执行《总行信贷业务内部审批操作暂行规定》。规定范围内的企业流动资金贷款，可由分行直接向总行经营部门推荐。

第二章 贷款发放程序
第六条 总行直接经营贷款分本地直接经营贷款和异地直接经营贷款。
第七条 总行本地直接经营贷款是指对北京地区客户（包括行业主管部门、总公司统借统还客户）的贷款，由总行经营部门与客户签订借款合同，直接办理贷款支付和结算业务，其发放、管理、回收工作依现行有关办法办理。
第八条 总行异地直接经营贷款是指对北京地区以外的客户的贷款，由总行经营部门直接与客户签订借款合同，但贷款的支付及客户的结算业务由客户所在地经办行办理。其发放程序如下：
一、总行经营部门与一级分行协商确定借款企业经办行（以下简称经办行）后，根据信贷管理部下达的固定资产贷款计划或按程序审批同意的流动资金贷款额，与借款企业及其担保单位签订借款合同、保证或抵押合同。合同副本或复印件于签订合同的次日分别快递有关一级分行和经办
行信贷部门。借款合同须补充以下条款：
1．指定经办行并明确经办行有权代理贷款人行使监督管理职责。
2．借款企业应在经办行开立基本（一般）存款帐户和贷转存专用帐户，借款企业有关报表、资料、帐户印鉴除提供贷款人外，还应同时提供经办行。经办行有权监督贷款的使用和调查了解借款企业的有关情况。
3．还本付息方式。
4．双方约定的其它事项。
合同签订前，经办行负责对借款企业提供的辖区内贷款担保单位或贷款抵押物进行选择、调查、评估和初步确认，并将有关资料报总行经营部门。总行经营部门对贷款担保单位资格或抵押物进行审查和最终确认后，由经办行负责督促借款企业向当地有关部门办理抵押物的登记。
二、合同签订后，借款企业及时在总行营业部开立贷款帐户和还本付息帐户，在经办行开立贷转存专用帐户和基本（一般）存款帐户。
三、总行经营部门根据借款合同中双方约定的用款计划，一次或分次将贷款转入借款企业在经办行的贷转存专用帐户，并即时通过资金清算系统将款项直接汇入经办行，同时从当日起计息。
四、经办行根据借款企业的正常合理需求，办理贷款的支用，借款支用凭证及对帐单按月传真总行经营部门。

第三章 贷款的管理及职责划分
第九条 贷款发放后，总行经营部门、有关一级分行及经办行须密切协调配合，沟通情况，指定专人负责，共同加强对总行直接经营贷款的管理。
第十条 经办行的职责。
一、监督借款企业按照国家有关政策和借款合同规定用途使用借款。对固定资产贷款必须监督借款企业按照“合同约定和工程进度以及与其他来源资金同比例到位”的原则支用借款。在此基础上保证借款企业正常合理的支用需要，为客户提供优质高效的金融服务，不得无故压票、退票
。
二、负责对辖内总行直接经营贷款台帐和项目档案的管理工作。经办行对总行直接经营贷款要建立专门的台帐，完善借款企业档案资料管理。要经常深入企业，核查贷款使用，了解企业经营或项目建设情况，并于每月月末后5个工作日内按要求向总行经营部门和上级行报送反映项目建
设情况、资金到位情况或借款企业生产经营状况的有关报表和文字报告。同时附企业资产负债表、损益表、财务状况变动表（现金流量表）等财务报表。
三、负责对贷款项目概算执行情况及借款企业经营状况进行监督。当贷款项目配套资金不落实、概算超支严重或借款企业经营体制、产品市场、经济效益发生重大变化时，经办行应及时向一级分行和总行经营部门报告。对固定资产贷款项目建设过程中发生的临时周转资金需要，经办行
可给予支持，同时，向一级分行和总行经营部门反映。
四、负责督促借款企业提前落实还本付息资金。借款企业归还到期贷款本息出现困难时，应及时向一级分行和总行经营部门报告。
第十一条 有关一级分行的职责。
一、积极配合总行经营部门并主动参与对总行直接经营贷款的管理。要将总行直接经营贷款纳入本行的“双大”客户和重点项目的贷款管理体系，进行专项统计和分析。对向总行经营部门推荐的贷款进行初步审查，提出书面的倾向性意见，并对所提意见负责。
二、负责辖区内经办行的管理、考核工作，并督促经办行认真履行其管理职责。对贷款管理过程中涉及地方政府、有关部门之间的关系进行协调。协助解决企业经营和项目建设中需要地方解决的问题。协助做好贷款本息回收工作，协助落实解决固定资产贷款项目建设中的临时周转贷款
需要。
三、根据总行经营部门要求，按时向总行经营部门报送有关总行直接经营贷款情况的统计表，并于每年年度终了1个月内，向总行经营部门报送总行直接经营贷款综合情况的书面报告。
第十二条 总行经营部门的职责。
一、按合同约定及时办理贷转存并即时汇划资金。
二、加强对总行直接经营贷款客户的现场管理，深入企业，了解贷款使用、企业生产经营或项目进展情况，及时分析预测，防范贷款风险。
三、经常了解、征求借款企业主管部门及集团总公司的意见，及时向一级分行和经办行通报有关情况。
四、负责总行直接经营贷款全过程的协调管理工作。负责向总行信贷管理部及信贷管理委员会反映直接经营贷款中存在的问题及建议，反映各有关一级分行和经办行对总行直接经营贷款的管理情况。
五、对贷款负直接经营责任。

第四章 贷款的回收
第十三条 总行经营部门应该加强贷款本息的回收管理，经办行和一级分行应积极配合、协助总行经营部门要求借款企业按照合同约定的还款计划和结息时间及时清偿贷款本息。
第十四条 贷款利息的回收。在项目建设期间，总行经营部门对固定资产贷款利息可按有关规定直接从贷款中扣收。在生产经营期间，经办行应督促借款企业在结息日前两个工作日内将应付利息通过电子汇划系统及时汇入其在总行营业部的还本付息帐户，柜台人员有权从该帐户中直接
扣收利息。总行经营部门应在结息日后两个工作日内将贷款结息清单以快递方式发送经办行和借款企业（由经办行转送）。
第十五条 贷款本金的回收。对到期贷款，总行经营部门应提前1个月向经办行发出“到期贷款通知单”一式两份，一份由经办行自留，一份由经办行负责送达借款企业。经办行应督促企业提前落实还款资金，并要求企业在贷款到期前两个工作日内将还款资金汇入其在总行营业部的还
本付息帐户。
第十六条 对总行经营部门和经办行均有贷款的企业，其还款资金不足以全部偿还到期贷款本息时，经办行须按照与到期应收贷款本息同比例归还的原则，将总行直接经营贷款的应收本息按时汇划总行营业部。一级分行在下达贷款回收计划时应做好协调工作。
第十七条 经办行不得以任何形式变相将总行直接经营贷款以及应偿还总行经营部门的资金用于本行到期贷款的回收。
第十八条 企业因客观原因不能按期偿还贷款确需展期时，应在贷款到期1个月前提出展期申请，并征得保证人或抵押人书面同意。经办行须严格审查并签署书面意见后报总行经营部门和一级分行。总行经营部门在收到经办行书面意见后，按规定程序审（报）批并将审批结果分别反馈
一级分行、经办行和借款企业。同意展期的，总行经营部门应按规定及时办理有关贷款展期手续。
第十九条 贷款逾期后，总行经营部门、有关一级分行和经办行都应加强对不良贷款资产的管理，共同协商研究，采取防范化解贷款风险的措施。贷款逾期1个月内，总行经营部门应向经办行发出《逾期贷款催收通知书》一式两份，一份由经办行自留，一份由经办行送达借款企业，同
时负责收回《逾期贷款催收通知书》回执并及时快递总行经营部门。

第五章 附 则
第二十条 有关一级分行和经办行必须切实履行对总行直接经营贷款的管理职责。年度终了，总行经营部门应就有关一级分行、经办行对总行直接经营贷款的管理情况及贷款本息的回收情况进行评价。
第二十一条 总行信贷管理部将把总行直接经营贷款的管理情况及贷款本息回收情况纳入对有关一级分行信贷经营管理等级的考核范围，视情况调整有关分行的信贷经营管理等级和信贷授权。
第二十二条 本规定自下发之日起执行，未尽事宜按现行贷款管理办法办理。
第二十三条 本规定由总行信贷管理部负责解释修订。



1997年5月5日
浅议受权处罚与受托处罚立法缺陷及其改进

孙 兴 闫志强 张宗平


根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的实施机关除具有行政处罚权的行政机关外，还有法律法规授权的组织（下称受权组织）和行政机关委托的组织（下称受托组织）两类非行政机关。从处罚权力来源角度观之，受权组织实施行政处罚，可谓之为受权处罚；受托组织实施行政处罚，可谓之为受托处罚。本文对受权处罚和受托处罚的立法缺陷及其改进发表一已之见，就教于同仁。
1、受权处罚与受托处罚立法的缺陷
根据授权处罚的一般理论，通过揣摩《行政处罚法》第17条的规定，可以认为，只要具有管理公共事务职能，并得到法律法规的授权，行政机关以外的其他组织，如社团组织、事业组织、企业组织，都可以受权实施行政处罚。
根据《行政处罚法》第18条、第19条的规定，只有依法成立的具有管理公共事务职能、具备相应工作条件（有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员，有条件组织相应的技术检查或技术鉴定）的事业组织才能受托实施行政处罚。也就是说，并非所有事业组织都可以受托实施行政处罚，而且社团组织、企业组织和行政机关都不能受托实施行政处罚。
本人认为，上述规定存在下列问题：
（一）未规定受权组织应具备的必须条件。
立法者从执法需要角度认识到，受托组织若不具备一定条件就无力受托执法、实施处罚，在《行政处罚法》中设专条规定了受托组织必须具备的条件。本人认为，从执法需要角度考虑，受权组织要从事执法活动、实施处罚行为，同样需要具备一定条件：受权组织若无具有相关知识和业务技能的人员，或不具备相应的技术检测鉴定条件，就不能正常开展行政执法活动。另外，由受托处罚和受权处罚的性质所决定，对实施处罚行为引起的不利法律后果，受托组织不承担法律责任，其自身条件如何，对相对人的影响不大：反正由委托机关承担法律责任；而受权组织需要独自承担法律责任，其自身条件如何，直接关系到对相对人的权益保护与救济：法律若不对受权组织的执法动机、目的进行特别规制，营利型受权组织（如企业组织和差额、自收自支的事业组织）就可能滥用行政权力来“创收”牟利；受权组织若没有独立的经费来源或一定的经济实力，就难以独立承担因实施处罚行为引起的不利法律后果。从责任承担角度和保护相对人权益角度考虑，也完全有必要规定受权组织应当具备的条件。
（二）未作出受权组织不得委托处罚的规定。
《行政处罚法》明确规定，受托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。但受权组织能否委托行政机关或符合《行政处罚法》规定条件的事业组织实施行政处罚？《行政处罚法》未作规定。本人认为，受权组织不得将法律法规授予的行政处罚权委托给行政机关或者其他组织实施。理由有二：
一是违背受权处罚制度设立的初衷。在当今，社会形势的迅速发展和社会关系的错综复杂，需要国家加大干预社会生活的深度和广度。由之引起的行政管理范围扩张、行政管理专业化技术性加强态势，又使行政机关在编制、经费等限制下，因不能无限扩张公务员队伍规模而难以胜任现实行政管理的需要，受权处罚制度才得以产生。因此，受权组织若可以将所受之权委托给行政机关实施，立法机关事先就没有必要授予其行政处罚权。同样，受权组织若可以将所受之权委托给其他组织实施，立法机关事先就不如直接授权其实施行政处罚。
二是不具备适用委托处罚的前提条件。受权组织毕竟不是行政机关，其只是在行使法律法规授予的职权时才具有行政主体资格，成为“准行政机关”。按照委托处罚的一般理论和立法规定，只有“行政机关”才能委托其他组织行使其一部分行政职权。
（三）不当排除行政机关可以受托处罚。
薛驹在八届人大法律委员会《关于〈行政处罚法〉（草案）〉和〈刑事诉讼法修正案（草案）〉审议结果的报告》中指出，“草案规定，‘经县级以上人民政府决定，行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚’。有些代表提出，对决定委托的权限应当从严掌握，同时为进一步防止乱委托的现象，应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或个人实施行政处罚。因此，建议修改为：‘行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。’并增加规定，‘行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚’。”从中可见，删去草案中规定的“行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚”的内容，既不是为了“对决定委托的权限从严掌握”，也不是为了“防止乱委托”，理由是什么，无从而知。不知立法者是否产生了这样的误会：行政机关拥有当然的行政处罚权，不需要其他行政机关委托。要强调的是，并不是任何行政机关都当然拥有行政处罚权，都可以实施行政处罚。根据《行政处罚法》第15条、第20条的规定，行政机关成为行政处罚的实施主体，除法律、法规另有规定外，必须具备两个基本条件：一是“具有行政处罚权”，二是属于“县级以上地方人民政府的行政机关”。也就是说，从职能上看，不具有行政处罚权的内部行政机关，即基于隶属关系（特别权力关系）对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的行政机关，不能成为行政处罚的实施主体。从层级上看，乡级人民政府及其工作部门、国务院及其工作部门，均不是行政处罚的实施主体。这种立法例的不足是：
一是县级行政机关对大量的行政违法事件“该管但管不了”。《行政处罚法》确定的“行政处罚以县级行政主体管辖为原则”的层级管辖体制，带有效仿三大诉讼法确定的级别管辖体制的痕迹。孰不知，行政机关和审判机关的活动特点大不一样——行政管理的主动性、持续性、广泛性（预防与处理并重）、效率化特征和“先取证，后裁决”要求，根本不同于审判活动的被动性（“不告不理”）、间断性、单一性（“或止争或追责”）、期限化特征和“只认证，不举证”要求。行政机关和审判机关的设置模式存在差异——县级审判机关可以在区域内设立数个派出法庭，而县级行政机关除公安部门可设立派出机构、县级人民政府可设立派出机关外，其他县级行政机关在区域内均无派出机构。受人员编制、机构体制、工作经费、物质条件、人员精力等种种客观条件的限制，县级行政机关难以在行政效率和法定程序的相互制约下，对行政区域内的大量行政事务进行全面、及时、有效地管理。
二是乡级行政机关对大量一般性违法事件“能管但不好管”。随着小城镇建设进程的加快和城区建设带动卫星城镇的发展，乡级行政区域内的集镇建设初具规模，城建、卫生、治安、土管、物价、交通等问题也渐成集镇建设的一个突出问题：乱搭乱建、乱堆乱占、乱停乱靠、乱丢乱倒、乱贴乱画、私开旅馆、私设赌场、无证经营、制假贩假等一般违法行为屡见不鲜。若将这些普遍存在的一般性违法行为都交给县级行政机关来调查处罚，显然不切实际；若将这些一般性违法行为统统不予处理，显然不合法理。实践中遂创造了两种处理模式：一是乡级人民政府要么出台“土政策”，自定处罚措施，责令职能部门执行；要么进行“大会战”，采取整治行动，使行政相对人暂时收敛行为。二是县级行政机关要么开具盖有公章的空白处罚文书，交乡级人民政府或其工作部门实施处罚，要么正式委托乡级人民政府或其工作部门实施处罚。单从合法性角度言，根据《行政处罚法》的规定，上述模式都不合法。要指出的是，县级行政机关采取的模式其实是委托处罚，该委托因《行政处罚法》否定行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚而构成非法委托。若从必要性角度言，县级行政机关采取的模式不失为一个值得认可和推广的经验性做法。
三是否定了已经开创的行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。治安管理处罚条例第33条规定，“……警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”这一规定，显然是县级公安机关可以委托乡级人民政府实施处罚的法律依据。由于治安管理处罚条例系全国人大常委会颁布之一般法律，《行政处罚法》系全国人大颁布之基本法律，《行政处罚法》之颁布晚于治安管理处罚条例，由此可以看出国家立法机关受托处罚的立法取向是，否定行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。
从上述分析来看，否定行政机关委托其他行政机关实施处罚的合法性，最直接的影响是，否定乡级行政机关受托处罚的可能性和合法性，从而使乡级行政机关对区域内的一般性违法事件的处理始终处于违法状态：要么非法受托处罚；要么无法进行处罚。
2、受权处罚与受托处罚立法的改进
为了防止营利型受权组织在得到法律法规授予的行政处罚权后利用权力“创收”牟利，保证受权组织行使行政处罚权力时切实出于公共利益目的，保障相对人的合法权益，有必要在受权处罚立法中增加受权组织应具备的条件条款和“不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益”的规定。
为了防止受权组织乱委托，坚持受权处罚制度设立的初衷，有必要在受权处罚立法中增加受权组织不得委托行政机关或者其他组织和个人实施处罚的规定。
鉴于实践中出于压缩行政编制的需要，乡级人民政府下属工作部门（俗称“七站八所”）部分被划为行政单位（如财政、公安、司法、民政等），部分被划为事业单位（如水利、土管、农技、兽医等），而现行《行政处罚法》规定的“受权组织”与“受托组织”的外延并不一致——受权组织可为任意类型组织，受托组织限于事业组织，为了使现实中乡级人民政府及其工作部门受托处罚的做法能“合法化”，使乡级人民政府及其工作部门充分发挥有效管理一方的职能作用，并使其走上依法行政、依法治理轨道，在受托处罚立法中，应当坚持《治安管理处罚条例》开创的行政机关可以依法委托其他行政机关实施处罚的规定，允许行政机关可以依法委托其他行政机关实施行政处罚；同时摒弃受托组织限于事业组织的规定。
综上，宜对现行《行政处罚法》第17-19条修改如下：
“第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，但不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益。
“法律、法规授权的组织不得委托行政机关、其他组织或者个人实施行政处罚。
“法律、法规授权的组织除应当具备第十九条规定的条件外，还应当具有法人资格。
“第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托其他行政机关或者符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
“委托行政机关对受委托的行政机关或者组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
“受委托的行政机关或者组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施行政处罚。
“第十九条 法律法规授权的组织和受委托实施行政处罚的组织必须符合以下条件：（一）依法成立的具有管理公共事务职能的组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人民政府法制办公室
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