登记机关应当充分保障当事人的合法权利

山西　宋天明


登记机关在我国很多，主要有企业登记机关，事业单位登记机关，社会团体登记机关，民办非企业单位登记机关等，他们都属于确定主体资格性质的登记。另外还有矿产资源登记，房产所有权登记，动产、不动产抵押物登记等，属于对物的登记。比较而言，其中企业登记机关为历史最长、登记制度最完善、登记业务量最大、涉及的法规最多、最具有代表性。
我国企业登记机关是各级工商行政管理机关，国务院授权的职能之一是：核准申请人从事经营活动，确认企业法人资格，并颁发营业执照。登记机关执行的主要法律、行政法规有：《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》等。各级登记机关认真执行国家法律法规，依法行政，维护社会经济秩序起到重要的作用。同时运用登记职能促进企业改革、改制及调整产业结构也有重大贡献。但目前存在一个普遍地、没有引起足够重视的问题是：如何充分保障当事人的合法权利。
一、 民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。
登记机关必须首先树立一个正确的观念：民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。登记机关的职能是根据当事人从事经营活动的要求，对申请登记的事项予以确认并颁发证件。申请登记的事项（企业名称、住所、法定代表人、企业类型、经营范围、注册资本、股东及出资额、经营期限等）基本都属于当事人的权利，在不违反法律法规的原则下都应当登记确认。不是登记机关让你做什么你就做什么，不让你做什么，你就不能做什么。登记机关让你怎么做你就怎么做，不让你怎么做你就不能怎么做。登记机关的职能与行政审批机关有所不同，既不属于资源配置，也不属于条件资格认定。世界各国一般都不把登记注册行为列入行政许可。虽然我国新出台的《行政许可法》将其列入行政许可范围之内，但登记机关应当有一个清醒的认识，即：登记行为不是许可不许可的问题，只要当事人的申请要求不违反法律规定，登记机关必须依法确认。因此，登记注册事项应当由当事人确定，登记机关只具有否决权，对违法的要求、违法的申请予以否决。这就是民主法制国家的一个基本原则，对于民事权利“法无禁止即可为”。
登记机关还必须时刻有一种自我警戒的观念。因为登记机关及其工作人员每一言每一行都受行政法的严格制约。法律规定你做什么，说什么，你必须按规定的程序做，按规定的要求说。不允许不作为，也不允许违反程序作为。你对当事人的申请说“不”，必有法律法规依据。言行既出必有法律依据，这就是公权行使“法无授权不得为”的原则。
本届政府是亲民政府，特别强调以人为本。因此登记机关工作人员更应该尊重当事人的权利，更应该规范自己的执法行为，做一个真正的人民公务员。
二、 当事人的合法权利不能得到充分保障的事例
登记机关行使登记职能，很多方面忽视当事人的合法权利，甚至于限制、扼杀了当事人的合法权利。综合起来有以下几种类型：
1、任意设置前置行政审批事项
《中华人民共和国公司法》明确规定：“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”“公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目，应当依法经过批准”。但登记机关在执行这一法律条款时，任意扩大范围，对任何机关、任何部门出台的前置审批一律执行。保护了违法的行政审批的设定，阻碍、抵制行政审批制度改革的进行，给违法设立行政审批机关带来不正当利益，给当事人的合法权利设置重重障碍和阻力，提高企业设立成本，恶化投资环境，降低政府工作效率。
登记机关为什么这样要求呢？分析有三方面的原因：第一、条件越复杂、要求越高、越不好办，显示权力的价值越高，可能带来的私利就越大。第二、近十年来，市场经济体制还不够完善，社会经济监管漏洞较多，因此恶性事故频繁。凡出现恶性事故必追究登记机关工作人员的责任，使得登记机关工作人员普遍存在恐惧心理，如履薄冰。因此，采取“宁左勿右”的态度，宁可多要十件决不漏掉一件。你说你的改革开放，创造优良环境，我说我的严加管理，严把准入关。出了问题，检察院拿我是问，却不管你改革开放不改革开放。检察院纪检委办案子只要粘上边儿的，都往里装，不管你主客观情况，不管是否主要因素，越是基层越倒霉。第三、舆论导向使得登记机关工作人员只有把严格条件放在首位，不可能考虑当事人的合法权利是否得到保障。卡住你，办不成，没有人追究责任。一旦疏漏，出问题就抓住不放。例如，某市工商行政管理局规定：开办洗车行必须提交“节水办”的批准文件；有限责任公司向外投资，必须提交该公司股东会决议；室内装饰装修必须提交资质证；开办汽车修理行必须提交汽车修理行业协会的批准文件；外地投资者必须提交流动人员暂住证等等。这些土规定都是法律法规以外的规定，是寻租的结果。
2、“格式文本”束缚当事人的自主权利
登记机关在实施登记注册行为时，必然会使用国家统一设定的注册登记申请书等格式文本，这是为了规范统一，是有利于当事人规范登记注册行为的。但各地登记机关除此之外还擅自设定了许许多多、各式各样的格式文本。例如：股东会决议，董事会决议，公司章程，股权传让协议，租房合同等。这些文本原本是由于很多群众不会写而设立的服务性参考文本，出自为人民群众服务的意图是好的，也是需要的。但近年来逐渐将这些服务性参考文本演变为强制性的格式文本，不符合格式文本成为否定登记的主要情况，当前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如：某省工商局规定公司章程中必须载明股东住所和身份证号码，不载明的不予受理。这种让你苦笑不得的要求竟能长期维持下去，真是不可想象。难道股东搬家或更换身份证还必须股东会决议修改章程不成！中国人习惯于服从，没有人向登记机关质询为什么。
某市工商局规定股东会必须称“届”，股权转让更换股东就叫“换届”。你提交的股东会决议，如果不称“第几届”股东会决议，便不予受理。如此一个高层次登记机关也会出现这样的笑话。股东会与公司同在，公司不解散股东会永远存在，股东的权力可以继承世袭，没有任期问题。所以股东会不应当称为届。有届必有期，无期不称届。正确的称法应当是：第一次股东会可称为“创立大会”或“第一次股东会”，今后的股东会应当称“某某年度股东会”（例会），或“某某年临时股东会”，“某某年第二次临时股东会”等。称“届”本身就是一个错误，已经足以反映登记机关水平之低下，更不应当以这种错误的东西强制别人套用。
公司章程是各地登记机关普遍采用的格式文本，申请人根本无需认真对待，填空白即可。如果某一企业真想认真地、慎重地制定一个好的章程，登记机关一定认为不符合要求，必定让你拿回去重新修改，直至按照他们的格式文本填写方可。多说一句不行，少说一句不行，不想要的话不写不行，想规定的内容不允许你写。执法监督机关如果不信，可到登记机关查阅档案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一样。外行的领导们估计不知道这些情况，也不会想到我们国家会是这样的一个国家。公司章程本是股东共同约定的，具有自我约束力的文件，充分体现当事人的自主权力。登记机关在审查章程时只应当把握《公司法》规定的必要条款和是否含有违反其它法律规定的内容，不应当干涉股东自愿约定的其他内容。股东愿意制定的细一些，则可多写，愿意简单一些，则可少写。当前各地登记机关普遍要求公司章程要写十几章七十多条。不符合他们规定的格式文本章程，不予受理。《公司法》规定章程应当载明的事项，共十项。既没有规定必须按次序，也没有规定不能合并。例如，第四项“股东的姓名或者名称”与第六项“股东的出资方式和出资额”完全可以合并写成一条，既清楚又简洁。但登记机关死搬硬套的要求必须写成两章。《公司法》规定章程应当载明的除这十项外，还规定有一项：“股东认为需要规定的其他事项”。这里应当强调的是“股东”，是“股东认为需要规定的事项”，而不是登记机关认为应当规定的事项。登记机关的工作人员往往熟视无睹，自觉不自觉地行使其“当然主人”的角色，把当事人看作是仆人：“我说你怎么写，你就怎么写”。甚至于对当事人自己写的章程看都不愿看一眼，只要不是他们规定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”。《公司法》规定章程应载明的第八个事项是：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”。这一事项可以写得很多，是整个章程中包含内容最多、最长的一项，其基本内容《公司法》中都有规定。如果不愿意重复《公司法》已有的规定，可以以一句话来概括：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则按照《公司法》的有关规定执行。”这种写法应当说也是符合要求的，既简单又明确、合法，不应当否定。但现在没有一个登记机关认为这样写是可以受理、通过的。
上述所谓的格式文本既不是登记机关集体研究经批准下发执行的正式文件，又不是中国文体经典格式。绝大部分是处、科长拟定的极不正规的想当然的格式，错误百出，经不起推敲。或者将某书上刊登的参考范本拿来当作格式文本。
三、 整顿队伍，纠正观念，选拔培养高素质的公务员担任登记注册官
尊重当事人的权利与依法行政，归根结底是需要高素质的国家公务员担任登记注册官。登记注册是业务性很强的一项工作，并不是任何人都可以胜任的。登记注册官员应当具有下列素质：具有本科以上文化基础学历，且具有一定的法学基础、经济学基础和企业管理学基础。目前各级登记机关工作人员尚不具备这样的素质，当务之急是培养在职登记注册工作人员，使其把尊重当事人的权力放在整顿队伍的首要位置，其次是系统的培训法学知识，严格的考核考试，或许可亡羊补牢。
最可怕的是，当前没有一个领导人认为尊重当事人的权利是一个严肃的问题。中国百姓习惯于任人宰割，人家说不行就不行，按照人家说的改，没有一点自己的权利意识。注册登记官员的思想是，只要能找出你一点毛病，就说明我水平高。他把别人都看的没有他水平高，同时却又要求别人都是法学专家，不允许有一点错误。登记机关的图章盖得不清楚（例如营业执照、名称核准通知书），他们不以为然，别人的图章盖的有一点不清就绝对不行。他们自己核定的经营范围，错误百出、标点不分，可是要求你章程上写的不能有一点错误。审查章程不是审查实质内容，而是当起语文老师改字、改词。一份好好的材料，他给你瞎改乱画的一塌糊涂，你不按照他的改就不给你登记。这种肆意践踏当事人权利的行为屡见不鲜。不整顿队伍，不纠正观念，老百姓不会认为政府是自己的政府，不会认为改革开放有成效，不会认为治理腐败是真的。


二OO四年六月十五日


浙江省人民政府


浙江省归正人员安置帮教工作办法

省政府令第150号


　 《浙江省归正人员安置帮教工作办法》已经省人民政府第７３次常务会议审议通过，现予公布，自２００２年１０月１日起施行。 　 　

省　长 　 　
二○○二年八月二十三日 　 　



　 第一条　为了规范和加强安置帮教工作，预防和减少重新违法犯罪，维护社会稳定，根据《中华人民共和国监狱法》和国家有关安置帮教工作的规定，结合本省实际，制定本办法。
　 第二条　本办法所称安置帮教工作是指由各级人民政府组织有关部门和社会力量，对刑满释放、解除劳动教养的人员（以下称归正人员），在国家规定的期间内进行就业安置和教育帮助的活动。
　 第三条　归正人员依法享有与其他公民平等的权利，履行公民的义务，不受歧视。
　 第四条　本办法适用于本省行政区域内的安置帮教工作。
　 第五条　安置帮教工作应当坚持因人制宜与分类实施相结合、社会安置帮教与家庭安置帮教相结合、安置帮教与监所教育相衔接的原则。
　 第六条　县级以上人民政府应当加强对安置帮教工作的领导，把安置帮教工作作为落实社会治安综合治理工作责任制的重要内容，制定工作措施，建立和完善工作制度。具体工作由司法行政部门负责。
　 各有关部门、人民团体、民间组织、新闻单位、社区居民组织、村民委员会等组织和家庭，应当互相配合，共同做好安置帮教工作。
　 第七条　乡镇（街道）的安置帮教工作，由乡镇人民政府（街道办事处）负责，日常工作由司法所（以下称安置帮教工作机构）承担。
　 安置帮教工作机构履行下列职责：
　 （一）办理安置帮教登记手续；
　 （二）制定、实施具体的安置帮教计划；
　 （三）负责指导、协调有关单位和社区居民组织、村民委员会的安置帮教工作；
　 （四）负责安置帮教的其他工作。
　 第八条　各级人民政府应当把安置帮教经费列入同级财政预算，专款专用，任何单位和个人不得占用、截留、挪用。
　 安置帮教工作机构可以通过其他合法途径筹集资金，专项用于安置帮教工作。
　 第九条　监狱、劳教所、看守所应当根据社会需要和服刑人员、劳动教养人员的特点，开展相关职业技术培训，在刑满释放、解除劳动教养前，集中一段时间进行回归社会的思想、技能等的教育辅导，为其回归社会后的就业创造条件。
　 劳动和社会保障行政主管部门应当加强对监狱、劳教所、看守所职业技术培训工作的组织和指导，对经劳动和社会保障行政主管部门统一组织考试合格的服刑人员、劳动教养人员，应当颁发职业资格证书或技术等级证书。
　 第十条　监狱、劳教所、看守所应当在服刑人员服刑期满或者劳动教养人员劳动教养期满３０日前，将《刑满释放人员通知书》或《解除劳动教养人员通知书》一式二份，分别寄送服刑人员、劳动教养人员原户籍所在地的县（市、区）公安机关和司法行政部门。因减刑、假释、减期等原因无法提前３０日通知的，应当自减刑、假释、减期裁决送达后，及时寄发通知书。
　 服刑人员、劳动教养人员按规定释放或者解除劳动教养离开监管场所时，监狱、劳教所或者看守所应当告知其在规定的期限内，持相关证明到原户籍所在地的安置帮教工作机构办理安置帮教登记手续，到公安派出所办理户籍登记手续。
　 第十一条　县（市、区）司法行政部门应当自收到《刑满释放人员通知书》或《解除劳动教养人员通知书》之日起７日内，通知归正人员原户籍所在地安置帮教工作机构，并协调有关部门做好具体的安置帮教工作。
　 安置帮教工作机构在接到通知后，应当即时通知社区居民组织或村民委员会以及归正人员的家属，并按规定的职责做好安置帮教工作。
　 第十二条　县（市、区）公安机关应当自收到《刑满释放人员通知书》或《解除劳动教养人员通知书》之日起７日内，通知归正人员原户籍所在地的公安派出所。
　 第十三条　归正人员应当在离开监管场所之日起３０日内，持刑满释放证明或者解除劳动教养证明，到原户籍所在地安置帮教工作机构办理安置帮教登记手续，到公安派出所办理户籍登记手续。
　 归正人员在办理安置帮教登记手续时，安置帮教工作机构应当询问其是否已经办理户籍登记手续；对尚未办理的，应当告知其按规定到公安派出所办理登记手续，同时通报公安派出所。
　 归正人员在办理户籍登记手续时，公安派出所应当询问其是否已经办理安置帮教登记手续；对尚未办理的，应当告知其按规定到安置帮教工作机构办理登记手续，同时通报安置帮教工作机构。
　 第十四条　实行未办理登记情况的上报及互相通报责任制度。安置帮教工作机构、公安派出所对辖区内归正人员未按规定办理安置帮教、户籍登记手续的情况，应当及时向各自的上级部门报告，并互相通报；发现未办理登记的归正人员已在外地居住的，应当通知其居住地安置帮教工作机构和公安派出所。
　 安置帮教工作机构、公安派出所发现未按规定办理安置帮教、户籍登记手续的外来归正人员居住在本辖区的，应当告知其在规定的期限内到原户籍所在地办理安置帮教、户籍登记手续，同时通知原户籍所在地安置帮教工作机构和公安派出所。
　 第十五条　归正人员在原户籍所在地以外居住，需要由居住地安置帮教工作机构进行安置帮教的，经原户籍所在地县（市、区）司法行政部门同意后，原户籍所在地安置帮教工作机构、公安派出所应当在７日内，将有关材料转送居住地安置帮教工作机构，由该居住地安置帮教工作机构实施安置帮教。
　 第十六条　符合就学、复学、升学条件的归正人员，本人要求继续上学的，教育部门和学校应当批准其入校学习。
　 对申请报考高等院校、中等专业学校、各类职业学校或者业余学校的归正人员，符合报考条件的，教育部门应当准许报考；符合规定录取标准的，学校应当予以录取，不得歧视。
　 第十七条　鼓励、指导归正人员自谋职业、自主择业，依靠市场需求实现就业；鼓励、帮助归正人员积极参加职业技术培训，提高就业竞争能力；职业介绍机构应当推荐、帮助归正人员就业。
　 有关人民政府及有关部门、社区居民组织应当积极支持归正人员进入社区就业实体就业或者兴办社区服务业实现就业。
　 鼓励有条件的社区居民组织，开展对归正人员的法律教育和专项职业技术培训。
　 第十八条　归正人员回农村落户的，村民委员会应当按有关规定为其分配承包责任田。乡镇人民政府应当帮助、督促落实。
　 第十九条　归正人员申请从事个体工商业经营和开办其他经济实体，符合条件的，工商行政管理部门、税务部门应当按照有关规定核发营业执照、办理税务登记。
　 鼓励从事个体工商业经营和开办其他经济实体的归正人员加入个体劳动者协会和私营企业协会。工商行政管理部门及个体劳动者协会和私营企业协会，应当对其进行职业道德和守法经营等教育，依法维护其合法权益。
　 第二十条　归正人员在服刑、劳动教养前已参加失业保险，符合享受失业保险待遇条件的，可以在当地失业保险机构办理失业登记，领取失业保险金，并享受其他失业保险待遇。
　 第二十一条　归正人员的家庭收入低于当地最低生活保障标准的，可以向户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府提出要求享受最低生活保障待遇或者其他救济的书面申请；符合条件的，应当按规定提供保障或者给予救济。
　 第二十二条　企业招用归正人员的，按税收管理权限报经批准后，可以按照国家和省的有关规定享受税收优惠。
　 第二十三条　对机关、单位及其工作人员违反本办法规定，刁难或者歧视归正人员、侵犯其合法权益的，归正人员有权向县（市、区）司法行政部门或者有关部门投诉、举报，或者依法申请行政复议、提起诉讼。
　 第二十四条　对有关机关、相关单位及其工作人员违反本办法规定，侵犯归正人员合法权益的，县（市、区）司法行政部门有权向有关主管部门或者监察机关提出给予该单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政或者纪律处分的建议。受理建议的主管部门或者监察机关应当调查处理，并将处理结果抄告提出建议的县（市、区）司法行政部门。
　 第二十五条　违反本办法的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　 第二十六条　本办法自２００２年１０月１日起施行。