浙江省衢州市人民政府


衢州市人民政府制定规范性文件办法

　　《衢州市人民政府制定规范性文件办法》已经2002年10月21日市人民政府第35次常务会议审议通过，现予公布，自2002年12月15日起施行。
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：厉志海
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○二年十一月十四日
　　
　　
　　
　　衢州市人民政府制定规范性文件办法
　　
　　第一章 总 则
　　
　　第一条 为使规范性文件制定工作科学化、规范化，保证规范性文件合法、有效，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《浙江省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》等法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称规范性文件，是指由衢州市人民政府（以下简称市政府）按本办法规定依法制定和发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，有明确的法律责任，在一定时期内反复适用，在本市范围内具有普遍约束力的行政措施的总称。
　　第三条 以市政府令形式发布的规范性文件，一般使用规定、办法和实施办法等文种：
　　（一）对某一方面行政工作作比较原则的规定，称"规定"；
　　（二）对某一方面行政工作作比较具体的规定，称"办法"；
　　（三）为实施某一法律、法规或规章，结合本市实际情况所作的具体规定，称"实施办法"。
　　以其他形式发布的规范性文件，可以使用决定、公告、通告、意见、通知等文种。
　　第四条 市政府可以制定下列规范性文件：
　　（一）法律、法规、规章和上级机关有关文件规定应由市政府制定的规范性文件；
　　（二）根据本市经济和社会发展的实际情况，有必要制定的在一定范围内调整经济关系或实施行政管理的规范性文件；
　　（三）属于市政府职权范围内可以制定的其他规范性文件。
　　第五条 制定规范性文件，应当遵循下列原则：
　　（一）符合宪法、法律、法规和规章，符合党和国家的路线、方针和政策；
　　（二）坚持为改革开放和现代化建设服务；
　　（三）从实际出发，实事求是；
　　（四）坚持民主集中制和群众路线。
　　第六条 市人民政府法制办公室（以下简称市政府法制办）承担市政府规范性文件的审查、备案、管理等工作：
　　（一）编制规范性文件年度制定计划；
　　（二）审查市政府各部门起草的规范性文件送审稿，协调规范性文件的起草工作；
　　（三）起草或组织有关部门起草重要的规范性文件送审稿；
　　（四）承办市政府规范性文件的解释工作；
　　（五）承办市政府规范性文件报送省人民政府法制办公室备案工作；
　　（六）负责规范性文件的清理、汇编工作。
　　
　　第二章 计 划
　　
　　　　第七条 市政府各部门需要市政府制定有关规范性文件或提出制定建议的，应当在每年的1月底之前，将本年度的制定项目建议报市政府法制办。制定项目建议应当包括规范性文件名称、制定的依据与目的、所要解决的问题及起草计划等内容。
　　第八条 市政府法制办对各部门报送的规范性文件制定项目建议进行综合协调平衡后，编制规范性文件年度制定计划草案，提请市政府常务会议审议。
　　年度制定计划应当明确规范性文件名称、起草单位、完成时间及类别等。
　　年度制定计划中所列规范性文件一般分为一、二两类：本年度内审议通过的为一类，抓紧调研、待条件成熟后提交审议的为二类。
　　第九条 规范性文件年度制定计划经市政府批准下发后，市政府有关部门必须认真组织实施。市政府法制办应当加强监督与指导。
　　由于经济和社会发展需要，急需制定但又未列入年度制定计划的，应当经市政府领导批准后，由市政府法制办按程序予以办理。
　　市政府有关部门未能按计划要求完成起草任务的，应当写出书面报告，说明理由，经市政府法制办审查并提出处理意见后报市政府。
　　
　　第三章 起 草
　　
　　第十条 规范性文件由市政府各部门按工作分工和职责范围负责起草。
　　规范性文件的内容只涉及市政府某个部门的，可以由该部门按计划组织起草。
　　规范性文件的内容涉及市政府两个以上部门的，可以由计划中确定的主拟部门负责，其他相关部门配合，共同起草。
　　重要的规范性文件，由市政府法制办牵头组织有关部门或有关专家起草，也可以直接起草。
　　　　第十一条 起草规范性文件，必须遵循下列要求：
　　　　（一）必须以宪法、法律、法规、规章及上级行政机关依法制定和发布的规范性文件为依据；
　　　　（二）必须符合本市的具体情况和实际需要并切实可行；
　　（三）必须符合依法行政和行政管理体制改革的要求，防止谋求部门利益和不适当地强化部门权力的倾向；
　　（四）文字简明、用词准确、结构严谨、条理清楚，符合规范要求。
　　　　第十二条 规范性文件应当包括以下主要内容：
　　　　（一）制定规范性文件的目的和依据；
　　（二）规范性文件的适用范围；
　　（三）具体法律规范；
　　　　（四）负责实施的部门及实施日期；
　　　　（五）其他事项。
　　　　第十三条 以市政府令形式发布的规范性文件，内容应当以条文形式表达，条以下可以分款、项、目。条文较多的，可以分章，章以下可以分节。
　　第十四条 起草规范性文件，应当与现行有关的规范性文件相衔接。对同一事项如作出与现行规范性文件不相一致的规定，应当在上报送审稿时作出说明。
　　起草的规范性文件如代替现行规范性文件时．必须注明被废止的规范性文件名称及文号。
　　　　第十五条 规范性文件中有涉及多个部门职能条款的，起草部门应当与有关部门协商一致；经协商不能取得一致意见的，应当在上报送审稿时说明情况。未经协商的规范性文件送审稿，不得上报。
　　第十六条 起草工作完成后，规范性文件送审稿应当经起草部门的主要负责人签署后报送审查；共同起草的，由共同起草部门的主要负责人共同签署，然后以正式文件形式报送审查。
　　起草部门报送规范性文件送审稿时，应当同时提交起草说明和其他有关材料。
　　起草说明应当包括以下内容：
　　　　（一）制定该规范性文件的宗旨、必要性和有关依据；
　　　　（二）适用范围和主要内容；
　　　　（三）涉及的有关部门对送审稿的分歧意见及协商处理情况；
　　　　（四）执行该规范性文件拟采取的主要措施；
　　（五）其他需要说明的情况。
　　有关材料主要包括征求意见材料、调研报告、有关依据、参考资料等。
　　
　　第四章 审 查
　　
　　　　第十七条 报送的规范性文件送审稿，由市政府法制办负责统一审查。市政府法制办主要从下列几个方面进行审查：
　　（一）有无制定必要，条件是否成熟；
　　（二）内容是否合法，是否与现行的有关规定相衔接、协调；
　　　　（三）提出的规定、措施是否切实可行和便于操作；
　　　　（四）涉及其他部门职权的，是否协商一致；
　　（五）总体结构、条款、文字是否符合规范要求。
　　（六）是否符合本办法其他规定。
　　第十八条 市政府法制办审查规范性文件送审稿时，认为不需要制定或应当暂缓制定该规范性文件的，可以作出决定，但应当向起草部门说明理由。
　　　　第十九条 市政府法制办审查规范性文件送审稿时，对有下列情形之一的，可以退回起草部门重新起草或限期修改：
　　　　（一）内容与现行的法律、法规、规章相抵触或无法律法规规章依据的；
　　　　（二）具体规定操作性不强的；
　　　　（三）结构、条款、文字不符合规范要求的。
　　第二十条 凡拟以市政府令形式发布的规范性文件，除紧急情况外，均应当上网公开征求意见。
　　上网征求意见的规范性文件送审稿，应当在衢州政务网上全文公布，公布时间不少于15日。
　　第二十一条 市政府法制办对经审查基本符合要求的规范性文件送审稿，根据不同情况作如下处理：
　　（一）符合本办法要求的，发送有关部门及县（市、区）人民政府进一步征求意见，对需上网征求意见的，同时在网上公开征求意见。必要时，可以召开由有关部门人员、专家和社会各界代表参加的座谈会、听证会、论证会、协调会，组织讨论修改；
　　（二）内容需作较大改动的，退回起草部门修改、补充或重新起草；
　　（三）对部分存在争议的条款组织进行协调，未能取得一致意见的，报请市政府分管领导协调。对存在的原则性分歧，经市政府分管领导协调后仍未取得一致的，由市长或市长授权的副市长裁定，也可以提请市政府常务会议讨论决定。
　　接到市政府法制办征求意见文稿的单位，应当认真研究，提出意见，经单位主要负责人签署并加盖公章后，在规定时限内回复；接到论证会和协调会通知的单位，应当认真做好准备，并按通知要求派员参加。
　　第二十二条 对规范性文件送审稿的审查，一般应当自收文之日起15个工作日内完成（退回起草部门修改或重新起草的时间除外）。
　　第二十三条 市政府法制办对规范性文件送审稿进行审查、修改，形成规范性文件草案及对草案的审查说明，报市政府审定。
　　第二十四条 由市政府法制办牵头组织起草或直接起草的规范性文件，应当按本章有关规定进行审查和处理。
　　第二十五条 未经市政府法制办审查的规范性文件送审稿，不得直接送市政府领导审签。
　　
　　第五章 审定与公布
　　
　　第二十六条 规范性文件草案应当提交市政府常务会议审议。
　　市政府法制办应当就拟提请审议的规范性文件草案提出建议，并由不得市政府办公室在确定市政府常务会议议题时统筹安排。
　　　　第二十七条 审议规范性文件草案时，由起草部门作起草说明，市政府法制办作审查说明。市政府法制办和起草部门的负责人对出席会议人员提出的问题和询问负责解答。
　　第二十八条 对需要进一步协调或修改的规范性文件草案，由市政府法制办组织有关部门根据会议审议意见进行协调或修改；经修改的规范性文件草案由市政府法制办按程序送市政府领导审签或提请下一次市政府常务会议审议。
　　第二十九条 经市政府常务会议审议通过的规范性文件，以市政府名义印发。重要的规范性文件，由市长签署后，以市政府令的形式发布施行。
　　市政府令的序号以规范性文件通过的先后为序，不受年度限制。
　　第三十条 经审定的规范性文件，应当在《衢州政报》和衢州政务网上全文刊登。以市政府令形式发布的规范性文件，还应当在《衢州日报》上全文公布。
　　第三十一条 规范性文件自公布之日起30日后施行。但公布后不立即施行将对行政管理工作产生不利影响的，可以自公布之日起施行。
　　
　　第六章 解释与备案
　　
　　第三十二条 规范性文件的解释权属于制定机关即市政府。
　　有下列情形之一的，由市政府法制办提出解释意见，报请市政府批准公布：
　　（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
　　（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用文件依据的。
　　规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。
　　　　第三十三条 规范性文件公布后，由市政府法制办按规定向省人民政府法制办公室报送备案。
　　各县（市、区）人民政府和市政府各部门制定、发布的规范性文件，应当按规定自发布之日起30日内报市政府法制办备案。
　　第三十四条 市政府规范性文件由市政府法制办按年度进行清理后，汇编成册。
　　
　　第七章 附 则
　　
　　第三十五条 修改、废止规范性文件的程序，参照本办法执行。
　　第三十六条 市政府制定其他文件，凡涉及不确定的公民、法人和其他组织的权利、义务及相关行政主管部门职权划分的，参照本办法执行。
　　　　第三十七条 各县（市、区）人民政府和市政府各部门制定规范性文件，参照本办法执行。
　　　　第三十八条 本办法自2002年12月15日起施行。1996年12月23日由市政府发布的《衢州市人民政府制定规范性文件程序规定》（市政府第1号令）同时废止。
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　附件：
　　
　　衢州市人民政府令（格式）
　　
　　第×号
　　
　　《衢州市××××规定（办法、实施办法）》已经××年××月××日市人民政府第×次常务会议审议通过，现予公布，自××年××月××日（公布之日）起施行。
　　
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：（签名章）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××年××月××日
　　





行刑岂可无期限

杨涛


今年5月以来，最高人民检察院、公安部、司法部联合开展减刑、假释、保外就医专项检查活动以来，可谓是捷报频传。《检察日报》7月2日报道，河南省固始县检察院在近日开展的减刑、假释、保外就医专项检查活动中，一举查实一起审判机关未交付执行刑罚长达１２年之久的案件。经查，罪犯周某（女）１９９１年１月２６日，她因拐卖人口被依法收押，１９９１年６月２８日周某生子后，强制措施变更为取保候审。１９９１年１０月２４日，周某因拐卖人口罪被固始县法院一审判处有期徒刑六年。其间，周某不服一审判决，以适用法律不当为由，向固始县法院提出申诉。固始县法院于１９９３年１月４日以拐卖人口罪改判周某有期徒刑四年。周某的哺乳期至１９９２年６月２８日结束，在哺乳期结束后至今长达１２年的时间内，周某一直未被交付执行刑罚。
这起案件，从性质上看似乎该罪犯情节很恶劣，１２年未被交付执行刑罚，这还得了。但我们仔细推敲，就会从中发现问题，周某的哺乳期至１９９２年６月２８日结束，但其并未脱逃，固始县法院还在１９９３年１月４日以拐卖人口罪改判其有期徒刑四年。我们要问的是有关部门，为什么不对其收监呢？你们在干什么了？
我们追问有关部门的重点，并不在于要追究有关部门的责任（当然这里面肯定存在失职、渎职的问题，但这是后话）。我们要问的是，一个判处了刑罚的罪犯本身并无过错，他（或她）是否要为有关部门的过错未收监，而在经过漫长的时间后，还要将其收监继续接受刑罚的处罚呢？
从现行的法律规定来看，将周某收监并无障碍，因为我们国家法律只规定了追诉时效，并没有规定行刑时效，对于判处了刑罚的罪犯没有及时收监的，无论经过多长时间也无论是什么原因，都可将其收监继续接受刑罚的处罚。
然而，世界上的许多国家都制定了刑罚的行刑时效制度，德国、瑞士、意大利等国刑法典都作了具体的规定。笔者认为，正如刑法中规定追诉时效一样，规定行刑时效是有其合理之处。因为，刑罚被判处后长时间不执行，原有被破坏的社会秩序得到平衡，社会生活趋于稳定，罪犯也已经悔改，新的社会秩序已经形成，司法机关就没有必要去破坏这种新的社会秩序。否则，对罪犯来说不公平，因为未收监对他来说并无过错，他没有必要因为国家机关的过错而长时间的煎熬等待；其次，也不利维护社会的秩序，因为对于罪犯、社会公众甚至被害人来说都接受了这种新的秩序；最后，也不利于维护法律的尊严，因为经过漫长的时间，人们不能将罪犯行为与其所受的处罚相联系，看到的仅是罪犯的被处罚，反而感觉刑罚残酷无情。当然，行刑时效并非没有限制，如时效要根据罪犯判处的刑罚来确定不同的期限，再比如罪犯故意脱逃、重新犯罪或被害人控告后有关部门仍故意不收监等等情形下，时效可以中断、中止或延长。
因此，笔者呼吁有关部门在减刑、假释、保外就医专项检查活动中，不妨也可开展对这种并非罪犯过错造成未收监的成因、收监狱后的效果等情况进行调查研究，在时机成熟时可考虑建议立法机关设立行刑时效制度。毕竟，国家的刑罚权不可以无节制行使。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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