论强制保险法律制度的建立和完善

赵华栋


强制保险又称法定保险，是指依据法律、行政法规规定，特定的义务主体必须投保某种险种，特定的义务主体必须开办相应的险种业务的一种法律制度。强制保险分为商业强制保险和社会强制保险，本文所讨论的为适用我国保险法的商业强制保险。
一、我国现行强制保险的法律制度体系
（一）我国《保险法》中有关强制保险的规定
我国《保险法》第11条第2款规定，除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。这一规定明确了只有法律、行政法规有权确定强制保险。同时，对强制保险条款和保险费率的管理实行审批制。《保险法》第107条规定，关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构审批。
（二）我国行政法规中有关强制保险的规定
现行有效的关于强制保险的行政法规主要有2006年3月21日发布，2006年7月1日实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》和1951年4月24日发布，1951年6月24日实施的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。
《机动车交通事故责任强制保险条例》是规范《道路交通安全法》确立的机动车交通事故责任强制保险制度的具体措施。《条例》明确了机动车交通事故责任强制保险制度的适用范围、各项原则、保险各方当事人权利义务以及监督管理机构的职责，对于机动车交通事故责任强制保险制度的顺利运行具有十分重要的作用。《条例》立足现实，着眼长远，既考虑了中国当前经济社会发展水平和能力，又充分借鉴了国外先进经验，具有较强的针对性和鲜明的特点。突出“以人为本”、体现“奖优罚劣”、坚持社会效益原则、实行商业化运作。
　　《铁路旅客意外伤害强制保险条例》规定，凡持票搭乘国营、或专用铁路火车之旅客，均应向中国人民保险公司投保铁路旅客意外伤害保险， 其手续由铁路管理局办理，不另签发保险凭证。旅客之保险金额，不论席座等次、全票、半票、免票，一律规定为每人人民币一千五百万元（系指旧人民币，折合新人民币一千五百元）。旅客之保险费，包括于票价之内，一律按基本票价百分之二收费，由路局核算代收汇缴保险公司。除外责任有：甲、疾病、自杀、殴斗或犯罪行为而致死亡或伤害者。乙、失踪者（但因车辆失事或意外事故而致失踪者，不在此限）。丙、因无票爬跳车而致死亡或伤害者。丁、有诈欺行为意图骗领保险金或医疗津贴者。
（三）其他有关强制保险的规定
1、《旅行社管理条例》第二十一条规定：“旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求；对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。”《旅行社管理条例实施细则》第五十一条规定：“旅行社从事旅游业务经营活动，必须投保旅行社责任保险。”
2、在《十届全国人大常委会第二次会议审议放射性污染防治法（草案二次审议稿）的意见》中，有的委员建议增加核电站等单位实行强制保险等内容。
3、《全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国消防法》实施情况的报告》中称“实行单位消防安全强制保险制度，鼓励保险公司介入消防工作，利用市场经济机制调节火灾风险，同时从保险公司的保费收益中提取一定比例，用于公共消防基础设施和装备建设。”
4、《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十八条 150总吨以上的油轮和400总吨以上的非油轮，应当备有油类记录簿。载运2000吨以上的散装货油的船舶，应当持有有效的《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》，或《油污损害民事责任信用证书》，或提供其他财务信用保证。
5、《中华人民共和国煤炭法》第四十四条 煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。
6、《中华人民共和国建筑法》第四十八条　建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。
7、正在修订中的《海上交通安全法》第六十二条　国家建立船舶强制保险制度。按照国家规定必须参加船舶碰撞第三方责任、旅客意外伤害赔偿责任、油污损害赔偿责任等保险的船舶，其所有人必须取得相应的保险文书或者担保证明，并随船携带其副本，接收海事管理机构的监督检查。船舶强制保险、海上打捞基金的管理规定，由国务院另行制定。
8、《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》第二十条　载运危险货物的船舶应当按照国家有关船舶安全、防污染的强制保险规定，参加相应的保险，并取得规定的保险文书或者财务担保证明。载运危险货物的国际航行船舶，按照有关国际公约的规定，凭相应的保险文书或者财务担保证明，由海事管理机构出具表明其业已办理符合国际公约规定的船舶保险的证明文件。
9、《最高人民法院关于对私营客车保险期满后发生的车祸事故保险公司应否承担保险责任的请示的复函》
四川省高级人民法院：
　　你院川高法（１９９２）１１１号关于私营客车保险期满后发生的车祸事故，保险公司应否承担保险责任的请示收悉。经研究，答复如下：
　　根据１９８９年１２月２８日四川省财政厅、交通厅、保险分公司、人寿保险公司８９字第５６号文件批准实施的《公路旅客意外伤害保险条款》的规定，旅客乘坐经国家有关部门批准营运的客车，均应向中国人民保险公司投保公路旅客意外伤害保险。投保的形式是旅客购买由交通管理部门统一印制的客运票，车票注明“内含保险费”，保险公司不再另行签发保险凭证。客票中所含保险费由公路客运部门代收汇缴保险公司。公路旅客意外伤害保险条款属法定强制保险，旅客购买车票经验票进站后，或者中途上车购票后，即为投了意外伤害险，至于公路客运部门（或私营客车车主）是否向保险公司汇缴保险费，并不影响保险责任的发生。你院请示的问题，符合上述情况，保险公司应承担保险责任。至于私营客车不按规定投保，保险公司有权依有关规定要求私营车主承担相应的责任和赔偿有关损失，你院也可向有关主管机关提出司法建议。
二、关于强制保险法律制度的三点建议
（一）逐步建立符合国情的法律制度体系
我国的强制保险制度在立法的范围、覆盖面、开发的险种、监管制度方面都比较落后。德国有120多种强制保险，几乎涉及所有公众领域。建立符合中国国情、行之有效的强制保险法律制度对于中国保险业的持续发展具有十分重要的意义。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）明确要求“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广。完善高危行业安全生产风险抵押金制度，探索通过专业保险公司进行规范管理和运作。进一步完善机动车交通事故责任强制保险制度。通过试点，建立统一的医疗责任保险。推动保险业参与“平安建设”。”以此为依据，根据保险业和国民经济发展的需要不断建立强制保险法律制度是保险法律制度完善的应有之义。
（二）修改现有法律制度中不合理的规定
目前仍在执行的铁路旅客意外伤害强制保险，依据是1951年4月24日政务院财经委发布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。该强制保险是由铁路部门主管和具体办理，票价中有2％属强制保险费，出现事故一律只赔两万元。从制定之初到现在除了依据1992年4月30日《国务院关于铁路旅客意外伤害保险问题的批复》将铁路旅客意外伤害保险金额由一千五百元提高到两万元外，并未进行过任何修改。尽管当时已经认为《铁路旅客意外伤害强制保险条例》是原政务院财经委员会一九五一年发布的，很多内容已不适应现在的实际情况，并要求铁道部尽快会同有关部门进行修改，并报国务院审批。但是该法至今依然。现在的实际情况已经和制定之初有了翻天覆地的变化，许多规定明显不符合实际需要。如该法规定向“中国人民保险公司”投保，而该主体在中国人民保险公司分立为中国人寿和人保财险之后早已经不存在。旅客之保险金额，不论席座等次、全票、半票、免票，一律规定为每人人民币两元。该规定显然与《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》动辄几十万的赔偿数额差距悬殊，并因此在实践中引发很多诉讼。这一强制保险的条款、费率、保险金额等应尽快作全面修改。
（三）建立科学合理的强制保险设定制度
依据《保险法》规定，强制保险须由法律或行政法规设定。该规定出台的背景是，当时我国经济市场化程度不高，全国保险业只有3家公司，没有形成市场竞争格局，保险公司不注重市场营销和提高服务质量，而是通过公关和利益分配，由政府部门和地方政府发文推销商业保险，实务中，有的甚至认为保险是变相乱摊派、乱收费的一种。正是针对这种现象，保险法严格限制了强制保险的权限，这对抑制利用行政手段推销商业保险起到了十分重要的作用。但是，随着我国改革开放的不断深化，保险业发生了巨大变化，现有中外资保险公司约100家，保险市场竞争激烈，特别是随着国家和社会对保险在处理突发事件，稳定社会和促进构建和谐社会作用认识的加深，仅行政法规有权确定强制保险显得过于严格，在实务中早已被突破，如，在道路交通安全法和交通事故责任强制保险条例出台前，全国有26个省、市通过地方立法、政府规章及其他形式实施了这一强制险，又如，目前，有的地方政府从实际出发，要求对一些公众营业场所实行公众意外责任强制保险，得到社会的普遍好评，收到较好的社会效果。此外，有的地方法规和政府规章越权规定了强制保险，有的是在办事程序中通过必须出具保险凭证，则事实上实施了强制保险。鉴于我国目前各地和各行业发展不平衡的实际情况，应该考虑通过试点、总结实践经验进而建立科学合理的强制保险设定制度。有观点主张把确定强制保险权授予保险监管部门和地方政府或政府部门联合发布规章，究竟是否可行，应该通过实践检验，同时也应该防范保险监管部门权力的无限制扩大和防止引发保险公司新的不正当竞争。　

黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令
　（第４９号）


　　《哈尔滨市旧货流通管理办法》已经２０００年６月１日市人民政府第６３次常务会议通过，现予发布，自２０００年６月１５日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王宗璋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二０００年六月九日
　　　　　　　　　　　　哈尔滨市旧货流通管理办法

第一章　总则





　　第一条　为规范旧货交易行为，维护旧货流通秩序，保护交易双方的合法权益，促进旧货流通产业发展，根据国家和省有关规定，结合我市情况，制定本办法。


　　第二条　本市行政区域内的各类旧货市场、经营旧货的企业，应当遵守本办法。


　　第三条　本办法所称旧货，是指已进入生产消费和生活消费领域，处于储备、使用和闲置状态，保持部分或者全部原有使用价值的物品。
　　本办法所称旧货市场，是指集中组织旧货交易，并提供相关服务的固定场所。


　　第四条　旧货交易活动遵循自愿、公平、诚实、信用的原则。


　　第五条　市商品流通行政管理部门负责全市旧货流通业的行业管理，并组织实施本办法。
　　县（市）商品流通行政管理部门负责所辖区内旧货流通业的行业管理。
　　公安、工商、卫生等有关部门应当按照各自职责权限协助做好旧货流通管理工作。

第二章　经营审批





　　第六条　设立旧货市场、旧货企业应当具备下列条件：
　　（一）符合市旧货流通行业发展规划；
　　（二）有与之相适应的注册资金；
　　（三）旧货市场应当具有２０００平方米以上的经营场地，旧货企业应当有与之相适应的经营场所；
　　（四）有与之相适应的旧货估价人员；
　　（五）有组织章程；
　　（六）符合法律、法规规定的其他条件。


　　第七条　设立旧货连锁店，除了应当具备本办法第六条规定的条件外，还应当具备连锁经营的条件。


　　第八条　在市区内设立旧货市场或者旧货企业，应当由市商品流通行政管理部门审核批准，颁发《旧货市场批准证书》或者《旧货经营资格证书》。
　　在县（市）内设立旧货市场或者旧货企业，应当经县（市）商品流通行政管理部门审核同意后，报市商品流通行政管理部门批准，颁发《旧货市场批准证书》或者《旧货经营资格证书》。
　　旧货企业在本市设立连锁店、分支机构以及非旧货企业开展收旧卖新业务，应当按照本条第一、二款规定办理批准手续。


　　第九条　《旧货市场批准证书》、《旧货经营资格证书》实行年检制度。旧货市场、旧货企业及其连锁店、分支机构，应当按照规定要求年检。


　　第十条　报请审批设立旧货市场，应当向商品流通行政管理部门提交下列材料：
　　（一）申请报告；
　　（二）可行性研究报告；
　　（三）与本办法第六条（三）、（四）、（五）项有关的证明材料及文件；
　　（四）法律，法规规定需提交的其他材料。


　　第十一条　报请审批设立旧货企业，应当提交下列材料：
　　（一）申请报告；
　　（二）组织章程；
　　（三）经营场所使用证明；
　　（四）旧货估价人员的执业资格证明；
　　（五）法律、法规规定需提交的其他材料。
　　报请审批设立旧货连锁店，除了前款规定提交的材料外，还需提交具有若干个门店的证明和总部关于设立连锁店的决定或者连锁经营合同。


　　第十二条　商品流通行政管理部门批准设立的旧货市场、旧货企业及其旧货连锁店、分支机构，应当持批准证书和有关材料，分别到公安部门办理特种行业许可证，到工商行政管理部门和税务部门办理登记后，方可从事旧货经营业务。


　　第十三条　旧货市场变更经营场所应当报商品流通行政管理部门批准，并且依照有关规定向公安部门、工商行政管理部门和税务部门办理变更手续。
　　旧货市场、旧货企业变更名称、经营范围等重大事项，应当依照有关规定向公安部门、工商行政管理部门和税务部门办理变更手续后，到商品流通行政管理部门备案。


　　第十四条　旧货市场、旧货企业及其连锁店或者分支机构歇业、废业，应当向商品流通行政管理部门缴回《旧货市场批准证书》或者《旧货经营资格证书》，并依照有关规定到公安部门、工商行政管理部门和税务部门办理注销登记手续。

第三章　经营管理





　　第十五条　下列物品不得作为旧货经营：
　　（一）赃物、走私物品、来历不明物品、抵押中的物品；
　　（二）严重损坏，已无法修复的物品；
　　（三）超过保质期限的食品、药品、化妆品等；
　　（四）法律、法规明令禁止经营和特许经营的其他物品。


　　第十六条　旧货经营者应当建立收购台帐，记录旧货的品名、数量、价格、来源、特征等。


　　第十七条　旧货经营者应当查验并登记出售、寄卖及受他人委托出售、寄卖旧货的单位名称和个人的居民身份证；对委托处理旧货的单位和个人，应当严格查验委托单位的授权委托书及委托人的居民身份证，未经查验不得收售。


　　第十八条　旧货市场、旧货经营者发现可疑人员、可疑物品及公安部门要求协查的物品、走私物品，应当及时向当地公安部门报告，不得隐瞒包庇。


　　第十九条　旧货市场应当建立健全市场管理制度，维护市场秩序，保证市场安全，保持市场及周边的环境卫生。


　　第二十条　旧货经营者在开展业务中，应当佩戴注明编号及所属单位的统一标识。


　　第二十一条　旧货经营者开展寄售业务，旧货市场为经营者保管旧货的，应当建立严格的物品交接、保管及偿付制度，明确责任，避免发生纠纷。


　　第二十二条　旧货经营者应当保证所售物品清洁、卫生和安全，销售前按照法律、法规的规定对旧货进行必要的清洗、消毒，整理维修。


　　第二十三条　旧货经营者出售旧办公设备、旧家用电器，应当进行必要的检修，保修期不得少于三个月。


　　第二十四条　旧货经营者销售旧货，应当开具销售货款票据。旧货市场应当建立结算机构，如实统计市场交易情况。


　　第二十五条　旧货成交后，需要依法办理证照变更的，购货方应当持购货发票到有关行政管理部门办理变更手续。

第四章　法律责任





　　第二十六条　违反本办法规定有下列行为之一的，由市、县（市）商品流通行政管理部门依照职责权限，按照下列规定处罚：
　　（一）未经批准从事旧货经营业务的，责令限期补办手续，并处以２０００元以上１００００元以下罚款；
　　（二）未按照规定进行年检的，责令限期补办手续，并处以２００元以上５００元以下罚款；
　　（三）未经批准，旧货市场擅自变更经营场所或者旧货市场、旧货企业变更名称、经营范围，末按照规定备案的，责令限期补办手续，逾期不办理的，处以５００元以上５０００元以下罚款。


　　第二十七条　违反本办法规定应当由公安、工商行政管理、卫生等部门处罚的，按照有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十八条　有关行政管理部门工作人员应当认真履行职责、秉公执法，不准利用职权徇私舞弊。
　　违反本条前款规定的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十九条　对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。


　　第三十条　罚款使用的票据和罚款的处理，按照国家和省的有关规定执行。

第五章　附则




　　第三十一条　本办法自２０００年６月１５日起施行。